專書

書評1  ▍ 黃樹仁

書評2  ▍ 王振寰

這本書是要為一個看似無爭議的公共政策提供一個不同於主流論述的思考方向。作者試圖從社會學的觀點出發，證明將公營事業民營化僅視為一個「經濟」政策，是一個化約式的論述。關於民營化的問題需要進行學術性的辯論，而不只是當做一項單純的政策工具。承認公營事業諸多弊病的存在和功能的衰退，並不表示國家的私有化做法就是唯一的出路。 

國民黨政府自1980年代末期開始積極推動所謂「民營化」政策的動機，是與台灣政治制度的轉型有直接的關係。在結構因素的影響方面，統治權力基礎的轉變、財政收支的惡化和公營事業經濟和政治重要性的低落，具有重要的催化作用。新領導人的出身和從政背景、舊技術官僚的退出經濟決策核心、延攬自由經濟主義學者在政府單位出任要職，則是政策持續推動的主力。 

批判私有化是「拍賣國家」並不只是出於道德的譴責，而是要突顯私有化和其背後的經濟邏輯所造成的重大以及長期性的社會後果。市場化的機制或許可以解決官僚制度對於公營事業的失控，並達成部分政治利益，但犧牲的是決策民主性和社會公平性，市場經濟的迷思提供了國家拋棄責任的藉口。 

以台灣汽車客運公司的民營化為例，本書指出，國家對於客運業的管制不一定要用直接經營的方式矯正，但是當現有的制度性規範、監督的機制都失靈時，國家是否還有別的辦法可以彌補民眾在市場運作下所受到的不公平待遇？台汽的民營化不只是造成勞工失業的恐慌，同時也直接犧牲經濟和政治弱勢群體的權益。本書關於台灣民營化只是將原先由國家負擔的責任，轉嫁到最弱勢和最沒有聲音的人身上的說法，並不誇張。 

作者簡介 ▍ 張晉芬

 台灣大學經濟學系畢業，美國俄亥俄州立大學社會學博士，
現任中央研究院社會學研究所副研究員。 
主要研究領域為勞動市場和性別研究， 
最近已發表多篇關於公營事業民營化的論文。 
目前的研究重點為女性勞動參與的特質和對於職場中性別不平等對待之操作機制的釐清。 

序言 ■ i 

1 為何選擇民營化？ 

研究緣起 ■ 1
為何是私有化？ ■ 3
台灣私有化政策的提出 ■ 10
分析架構及資料來源 ■ 16
本書論述架構 ■ 21
代結論 ■ 21

2 私有化正當性的建構與迷思：理論與國外經驗 

前言 ■ 25
私有化的經濟迷思 ■ 26
私有化的政治性 ■ 34
私有化的社會後果 ■ 39
結論 ■ 44

3 台灣公營事業民營化政策的經濟迷思與政治動機 

前言 ■ 47
台灣公營事業部門的演變：功能與質疑 ■ 49 
國家資本的退卻：私有化決策的政治性 ■ 58 
台灣私有化政策執行的整體分析和檢討 ■ 79
結論 ■ 88 

4 為何私有化是拍賣國家責任？ 

前言 ■ 91
威權的國家與私有化政策 ■ 93
拍賣國產、拍賣國家：私有化政策的社會後果 ■ 117 
結論 ■ 134

5 對台汽客運的個案分析(一)：競爭與效率的迷思 

前言 ■ 137 
以客運業及台汽客運為研究對象的意義 ■ 138
省營事業的經濟功能與私有化進度 ■ 144
台汽客運營運角色間的衝突：模糊的組織定位 ■ 149
客運市場的競爭與經濟效率的迷思 ■ 160
結論 ■ 165

6 對台汽客運的個案分析(二)：工會的反彈、 大量資遣、和民眾行的權益 

前言 ■ 167 
台汽私有化的政治性 ■ 168 
工會的抗爭、集體聲音的變調和內部鬥爭 ■ 174 
大量資遣與勞動條件的壓縮 ■ 189 
台汽縮編的後果：國家的利益不等於人民的利益 ■ 195
結論 ■ 200

7 為何不要私有化？

前言 ■ 203
用社會學觀點研究經濟問題的意義 ■ 204 
解答與回應 ■ 207
如何整頓公營事業？ ■ 217 
本書結語 ■ 219

附錄1997年中油氣爆事件的發生、善後與責任歸屬的爭議 ■ 221

參考文獻 ■ 225 

索引 ■ 261
 

一提到公營事業，或許很多人的腦海中就會立刻浮現出一些不愉快的經驗。有些人很可能會嘆口氣：「不民營化能怎樣呢？」作者並非沒有類似的感覺，也曾經認為這是一個釜底抽薪的辦法。以社會階層化為學門專長，在我的規畫中，亦從未想到會做公營事業民營化的研究。 

我在1995年向國科會申請了一項專題研究計畫，目的是要探討私有化對於工會組織和員工工作權益的影響，所選定的研究對象是台灣汽車客運公司。當時並沒有想要以公營事業民營化政策正當性為研究議題。在爾後持續與工會及台汽公司接觸和閱讀相關資料的過程中，我開始關心台汽和整個公營事業民營化的問題以及國家在其中所扮演的角色，並且產生了一些疑惑。當我遍尋相關文獻或官方報告中對民營化政策正當性的說明時，卻只發現一些零散的資料。而多數的文獻幾乎是一面倒支持這項政策。而現有的研究也都將民營化當做一個經濟議題討論，這也使我感到相當的不安。漸漸的，我在這個議題上所花的時間也愈來愈多。 

在這本書中所要說明的是，公有財產的移轉並不只是一個法律上的手續或是財產的出售，還牽涉到許多經濟和社會結構的問題，包括經濟秩序的重整、勞動條件的下降、勞雇權力不平等關係的深化、民衆生命和財產安全維護機制的喪失及貧富差距的擴大。看待私有化不應該僅是依據一個抽象、模糊的效率原則，而必須將目光移轉到個人與社會的層面。研究動機也並非僅是關切幾個公營事業所有權的易手。或是員工的大量資遣，而是更關切其背後所代表的意識型態和所形成的效應。 

經常有人質疑，公營事業勞工原來的勞動條件就優於一般民間企業從事類似工作者，資遣的條件也勝過私人企業的勞工，本書強調這些人是私有化的輸家似乎有錯置的感覺。這樣的看法其實忽略了不論勞工身處的部門是在主要勞動市場（primary labor markets）或是次要（secondary）勞動市場，是在公部門或私部門，在資本主義社會中，勞工是可拋棄式商品的性質並沒有差異，不同的只是在於交易成本的高低。再從另一個角度來看，如果原先被稱之為擁有「鐵飯碗」的勞工貴族都可以因為國家政策的改變而立即淪為「多餘的人力」，進而 喪失工作權，一般私人企業勞工必定更沒有保障。在法律制度不健全、工會體制羸弱、以及對於政商利益輸送關係缺乏規範等不利的結構性條件下，私有化對於台灣勞工條件和社會不平等的負面影響是全面性的。 

對於台灣公營事業私有化的做法和背後的意識型態，本書基本上是持著質疑的態度，而將重點放在私有化如何惡化社會權力關係，以及影響勞工、消費者和一般大眾的權益。正當公營事業私有化被視為是減少政府干預、無可抵擋的進步政策之時，檢討公營事業私有化政策的提出和執行，或許會被解釋為一種反挫的舉動，或被誤解為意圖回復到解嚴之前國家掌控關鍵性產業的狀態，或甚至是主張國家資本主義。然而，承認公營事業諸多弊病的存在和功能的衰退，並不表示國家的私有化做法就是唯一的出路。主張和贊成私有化並不是一個二選一的問題。 

在本書的審查與修改過程中，因為民營化政策所引起的風波持續不斷發生。台灣肥料公司的官方董事和民間董事涉嫌炒作股票、台灣土地開發信託投資公司在民營化之後被挖出來的購地弊案，都是喧騰一時的例子。1999年10月爆發剛完成私有化的台肥公司董事會，涉嫌掏空公司資產、炒作股票的案件。當時該公司的董事長還是因為之前出售台機工廠有功，而被經濟部拔擢到台肥出任董事長一職。這不只是民營化過程中的另一樁烏龍事件而已，而是顯現當國家依循（或是假借）自由經濟的主張而持續支持現有的政策時，台灣的政商利益 關係只會被強化，個別企業或是整體經濟的效率卻未必會改善。在2000年台灣的總統選舉之後，過去的反對黨——民進黨——成為執政黨，新政府對於民營化政策傾向於持續進行。未來台灣經濟政策透明化的程度及反對聲音對於民營化政策走向的影響，都值得繼續觀察。 

由於寫書、送審、修正和正式出版之間的過程相當長，在這段期間，作者也曾經在研討會中發表過一些研究結果，並且已有兩篇文章刊登在學術期刊上。¹ 在不影響論述連續性下，書中盡量避免重複論述與論文相同的主題。我也曾將本書的初稿提供給關心的團體與個人参考，其中一些片斷也曾出現在刊物中，但或許是由於當時本書尙末出版，以致於那些刊物的作者們並未註明出處。 

在寫這本專書的過程中，當然也經歷了不少的體驗。或許是能力有限或用功不足的關係吧，直到現在我都很遺憾未能找到（或創造）一個可以幫助我貫穿整個論述的理論架構。包括Fred Block、Walter Powell和Paul Starr等人的論述，雖有很大的啟發，但似乎都不能完全關照到我所想要討論的議題。不過，我也清楚記得，正當我以為對於民營化的批判只是我個人的「無的放矢」時，在看到Thomas Clarke和Gregory Alexander等人的著作後，那種「吾道不孤」的感覺。在和工會與公營事業勞工的許多接觸中，我也有些感動和感慨，例如，我看到許多年輕一輩的運動者，其中也有我的學生在內，基於幫助弱勢的信念，而甘心追求著一個不知「前途」何在的事業生涯。我也曾參加過多場的訓練營、公聽會、和研討會，對來自基層的工會幹部因為北京話不熟練而無法充分表達意見或參與討論，而感到不平。部分公營事業工會對於其他工會的優勢態度，也讓我親身感受到工會反民營化運動中的矛盾。 

本書得以完成必須感謝兩項研究計畫的支持：1.中央研究院主題計畫「組織主導的當代社會」，及2.國科會專題計畫——「公營事業民營化的檢討——以台灣和美國為例」。作者感謝中央研究院所提供的良好研究環境和資源，使我能夠進行及完成這樣一個長時間的研究和寫作工程。對於三位匿名審查人的指正和中央研究院社會學研究所編輯委員會的費心和建議，深表謝意。尤其要特別感謝蔡明璋教授曾將本書的原稿仔細閱讀，並提供許多寶貴意見。也要謝謝張翰璧教授和謝麗玲小姐對於內容的撰寫提供許多重要的文字修正建議。林淑慧小姐對於附表錯誤的指正和細心校對。 

在寫作過程中，我受到很多所內外同仁和朋友的鼓勵和建議，於此一併致謝。關於本書第五章和六章的資料，要感謝台灣汽車客運產業工會和台灣汽車客運公司所給予的支持與協助。在研究期間，相關資料的彙集和問題意識的啟發，也十分感謝中華電信工會、台灣石油工會、勞工陣線、和經建會的朋友與工作人員以及張玉山教授。本書最後能夠順利完成，要感謝邱曉培、仇北屏、李秀玲、姚周雅、王友良、鄧佳蕙等諸位小姐和先生在資料整理和問卷調查的執行過程中所給予的協助。 

¹ 所發表的主要會議論文為：〈上有政策，下無對策：省營客運的經營困境和私 有化的衝擊〉（1998），發表於由台灣社會學會所主辦的「國科會84-86年度社 會組專題計畫補助成果發表會」中。在期刊論文方面有兩篇，分別是〈由勞工 貴族到閒置人員——對省營客運員工大規模資遣原因和過程的分析〉（1999）， 發表於《公營事業評論》第一卷第三期，頁107-133；以及〈私有化符合誰的利益？——檢視台灣公營事業所有權移轉的社會效果〉（1999），發表於《台灣社會學研究》第三期，頁115-152。
 

1 為何選擇民營化？

1989年捷克共和國社會重生之後的頭幾年，發生了許多事件和變化，...做為一個社會學者和公民，我無法對這些改變（及解釋）表現出無動於衷。我愈來愈警覺到這些解釋相薄弱。(Martin Potucek 1999:xi) 

一、研究緣起 

雖然在討論西方國家經濟發達的原因時，經濟自由化往往被視為一個主要因素。但市場開放和公平競爭未必造就了這些現代經濟強權，而在讚揚工業國家的進步時，對於經濟發展所帶來的後遺症，包括財富懸殊、貧窮、和社會動亂，主張自由經濟主義的學者卻絕口不提（Gray 1998）。與篤信個人主義和市場理性觀點對照，馬克斯的生產的社會關係和階級鬥爭理論，韋伯的官僚組織理論和宗教對經濟活動影響的論述，以及涂爾幹的社會事實和社會連帶等主張，在某種程度上，都可看做是要呈現經濟理性背後的人為操弄和資本主義社會中的不平等關係和疏離性。有學者認為馬克斯等人的理論和觀察其實就是形塑社會學成為一個單獨學門的開始（Katznelson 1996）。關於國家發展、經濟制度和組織的運作，與社會變遷等議題，經濟學和社會學者顯然是有不同、甚至是對立的看法。 

在這些批判性或差異性的論述中，馬克斯的共產主義理論甚至成為反抗資本主義宰制行動的理論根據。其中的代表作即是1917年蘇維埃革命的成功，和二次世界大戰之後在蘇聯主導下所形成的東歐社會主義集團。這也是到目前為止人類社會反制資本主義的集體行動中最刻骨銘心的歷史紀錄。然而，在1980年代末期，俄羅斯、波蘭、捷克和匈牙利等國家的經濟制度都不約而同的向市場資本主義路線靠攏。在此之前，英、法等國所推動的國營事業私有化，也早已在本國和全球其他地區造成強大效應和示範作用。第三世界國家更是長久以來都 受到國際經濟組織的壓力，而被迫採行經濟自由化的政策。在20世紀的末期，以強調私有財產制和市場自我管理為基本教義的新自由主義已儼然達到了大一統的局面。然而，經濟學家和社會學家對於這些國家經濟轉型的原因和本質，以及研究議題的選擇都有截然不同的看法（Stark 1994）。國有事業大規模的私有化是新一波的交戰議題。 

本章的題目是「為何選擇民營化？」，主要是呈現本書試圖回答的兩個問題。第一，國家為何要選擇「民營化」做為企業重整的手段？第二，為何選擇公營事業民營化做為本書的主題？藉由對這兩個問題的解答，作者企圖挑戰這個政策的正當性，並突顯背後的經濟迷思和政治邏輯，同時呈現其所造成的社會後果。 

本書質疑以效率和市場競爭做為基調的民營化政策，其實是私有化。作者將試圖說明：私有化並不必然會提高公營事業經營效率；而效率是否可以做為衡量所有公營事業存在價值的唯一準則，也是應該被質疑的；對於執政者來說，經濟面的說詞或許只是一個障眼法，政治利益才是推動私有化的主要考慮。以最常被提及的英國私有化經驗來說，雖然有學者認為經濟和財政因素是促使保守黨採行私有化政策的主要原因（Foster 1994）。然而，從理論上來看，不論是宣稱為了促進產業的競爭或是提高經營效率，大規模私有化都不是唯一的做法，在現實上，保守黨政府的決策過程也確實充滿了政治動機（Feigenbaum,  Henig, and Hamnett 1999）。 

從社會學的角度來看，公營事業私有化值得研究的另一個理由是其所造成的負面社會後果。這些後果包括所得分配不公平程度的擴大、大量失業、和對於民眾生活與社會權益的影響（Gray 1998）。大規模的私有化造成資源的重分配，必然使得現有的權力不平等結構更加深化，社會公平性被嚴重的犧牲。由於私人企業的經營目標不外乎是提高市場佔有率或是追求最大利潤，價格或成本的考慮都優先於消費者的需要或負擔能力。於是，在一個放任市場機制「自由」運作的制度下，政經勢力薄弱的民眾與勞工，最有可能受到立即的衝擊。所有權的移轉並不只是單純的商品交易，而是具有重大的負面社會後果。 

本書所要討論的是，在公營事業部門曾經是經濟的主力或甚至主導整個經濟活動的經濟體制中，大規模私有化為何會出現，以及執行後所可能產生的後果。主要的實證分析對象是擁有龐大公營事業部門的台灣，而以1980年代末期國民黨政府公營事業「民營化」政策的提出，做為主要的切入點和分析對象。文獻的引用則以針對英國和後社會主義國家所做的研究為主。 

除了私有化的決策和執行過程整體性的分析之外，關於決策動機和執行的效果，作者也將針對一個公營事業，也就是台灣汽車客運公司為了準備私有化而進行整頓的實例，從組織和行動者的角度進行分析，對一般性的討論提供具體的答案，包括：提高效率的說法如何掩蓋了造成事業經營不善的根本原因、公營事業社會功能的被忽視、台汽被私有化的政治邏輯、工會對於私有化的反應、以及路線停駛對於大衆和弱勢族群的影響。 

二、為何是私有化？ 

民營化的概念是根據英文privatization一詞而來。這個名詞首先是由知名的管理學者Peter Drucker所提出。他主張以「回復私有化」（reprivatization）的手段解決美國政府在公共事務管理上所遇到的困境（Ernst 1998）。演變至今，「私有化」這個名詞已成為學術界耳熟能詳的概念，同時也代表著具體的公共政策。在不同的研究中，「私有化」所指涉的概念有明顯的差異。如果以國家減少對於事業經營、公共事務、和福利措施的干預程度來看，私有化至少包括四種形式：出售公有事業的所有權、經營權的外包、聘僱專業經理人經營公有事業或公共服務、以及縮減國家福利照顧的範圍（Donahue 1989: 5-7）。雖然有這些差異，但基本上都是指國家減少對於經濟或社會事務的直接經營或管理，而非政府的營利或非營利性組織承擔生產或服務的功能。以俄羅斯、東歐及中歐國家為例，在整個經濟改革的計畫中，去除經濟管制、產權私有化以及社會服務契約化等，都可以被包含在廣義的私有化政策中（Donahue 1989）。由於國家擁有龐大的公營事業被認為不符合經濟效率和資源最適利用的原則，產權的私有化也是這些國家的自由化措施中最主要的工程。 

多數支持公營事業民營化的經濟論述是強調所有權私有化的意義，並非是指公有民營或是公營事業公司化等僅釋放經營權的做法。在現實上，英國、後社會主義國家和台灣所採取的也是以移轉或出售所有權為主的民營化政策。因此，在本書的論述中，所要對話的主要是關於私有化的論調和政策。在名詞的使用上，也是使用「私有化」。 

私有化之後事業經營效率是否真的能夠提升，過去的研究其實並沒有一致的結論。國際經濟組織和部分經濟學者指出私有化能夠有效提高效率及維持總體經濟的發展（Kikeri, Nellis and Shirley 1992；經建會 1991）。相對的，也有許多的學者質疑私有化是否達到預期的效果。這些人包括 Thomas Clarke（1993）、Gregory Alexander及 Grazyna Skapska（1994）、Stephen Martin及David Parker （1997）和John Gray（1998）等人。簡單來說，這些研究或論述均顯示：私有化政策的正當性是建築在對市場自我管理能力的過度幻想，甚至是一種迷思。 

關於私有化之所以能夠被宣稱為「風潮」，是與其成為部分核心國家的實際政策有直接的關係。然而，私有化是否真的是一個全球性風潮，是需要檢證的。雖然過去的社會主義政權、部份工業後進國家、英國及紐西蘭都進行著大規模的私有化，但如果說這已經成為「全球性」的趨勢，卻似乎有些誇大。支持者強調全球或世界趨勢的用意，不外乎是為了增加私有化的正當性。然而，即使世界各國都在實施大規模的私有化，也並不表示特定國家或特定事業就應該如法炮製。 

(一) 私有化「風潮」的源頭 

雖然縮小政府介入經濟事務的規模一直是基本的政治主張，但是英國的保守黨在1979年取得執政權時，對於私有化並沒有明確的政策，當然也沒有執行的時間表（Vickers and Yarrow 1988）。隨著柴契爾首相的持續執政，私有化政策日趨堅定，被實踐的規模也愈來愈大。從保守黨的立場來看，要解決嚴重的財政赤字，相對於削減支出，私有化所要負擔的政治成本較小，同時還可以獲得其他的政治利益，包括解散公營事業工會，並削弱工黨在基層的支持力量（Pitelis and Clarke 1993）。於是在執行過程中，柴契爾政府的做法即是以出售資產、移轉所有權為主。到1991年初為止，英國已有一半以上的公部門生產和服務移轉私人所有，其中包括電話及電信、電力生產和配送、煤礦、瓦斯、自來水、鋼鐵、鐵路及部分核電廠（Feigenbaum et al. 1999: 60）。在1980到1991年間，因出售公有財產而得到的收入為450億英鎊（Feigenbaum et al. 1999: 61），私有化成為國庫收入的重要來源。英國1980年代的大規模私有化隨後也成為許多國家，包括台灣在內，觀摩和學習的對象（Dobek 1993: 1；經建會1991）。 

形成私有化風潮的第二個源頭是前社會主義國家共產黨政權的解體。包括前蘇聯在內的社會主義集團，由黨機器主導的集權式經濟發展在經過40多年之後，一些困境逐漸浮現。生產力的下降和進口限制所造成的物資短缺、通貨膨脹和黑市的興起，不斷追加的預算計畫（soft-budget programs）更造成財政赤字的快速增加（歐陽承新 1994）。¹ 在原有的共產黨政權解體之後，政治意識型態的改變使得原先的計畫經濟制度也開始被大幅度的修正。在急切的想要抓住西方工業強國和經濟組織所丟過來的經援浮板時，後社會主義國家接受了市場資本主義的教條，而以經濟自由化做為改革的出路（吳玉山 1996: 168）。快速、大規模的市場開放和國有事業私有化的「震盪治療」（shock therapy）被宣揚為挽救中歐、東歐以及俄羅斯經濟的唯一藥方（Boycko, Shleifer and Vishny 1995）。社會主義國家的轉型被解讀為不只是代表民主政治戰勝極權統治，而且也是市場統理優於國家統理的明證。與社會主義相關的所有概念和制度都變得一無可取，資本主義成為厚植國力、發展經濟的唯一選擇。 

形成私有化風潮印象的第三個原因是國際金融或經濟援助組織的影響。多數工業後進國家的私有化幾乎完全來自於國際經濟組織和西方核心經濟的壓力。事實上，要求受援國經濟自由化、採取進口開放政策等，往往是國際貨幣基金會及世界銀行提供經援的附帶要求，公營事業的私有化也被列為經援條件談判的項目之一（Starr 1987 and 1989; Veltmeyer, Petras and Vieux 1997）。包括菲律賓（Godinez 1989）、泰國（Ingavata1989）、土耳其（Dereli and Zeytinoglu 1993），及一些非洲國家（Due1993）在內，都是因為這兩個組織的強勢「建議」，而不得不進行私有化及其他經濟自由化的政策。 

(二) 三個重要的研究議題 

探討形成私有化風潮來源的目的，主要是為了掌握各個國家進行這項政策的背景。作者想要說明的是，私有化政策不是一個自發性的、或是有周密規畫的經濟轉型工程。從學術研究的意義來說，關於私有化政策至少有三個層面的議題是值得深入檢討的。第一是關於政策的理論基礎，也就是市場開放與經濟效率的主張與迷思；其次是決策過程的政治動機；第三則是政策執行的社會後果。由於書中其他各章都將陸續討論這些議題，因此以下只是簡單的說明。 

1. 私有化的經濟迷思 

在蘇聯和中歐及東歐社會主義集團的解體被詮釋為資本主義的勝利之後，經濟自由化成為進步的、有效的經濟體制的代名詞，效率也成為衡量事業存在價值的唯一標準，社會公平性不再是一個可欲的（desirable）治國目標。從宏觀面來看，社會學與經濟學的主要分歧是對於效率和公平的價值給予不同的加權（Okun 1975）。經濟學者認為，建立一個開放競爭的環境，既可以使資源做最有效的使用，也是激勵個人努力的機制。因此，分配公平性的達成必須以自由競爭為前提。從事業經營的觀點來看，追求最大利潤的動機是業者提升效率的推力；私有財產制則是企業願意參與市場競爭、提升經營效率的基礎（Hanke 1987）。至於市場運作中所出現的不利於弱勢團體、下層階級的結果，這些學者則主張用謹慎的福利措施加以解決。 

但是，市場具有自我管理機制的說法其實並不符合經濟制度的歷史發展軌跡，同時也嚴重脫離現實。簡單來說，市場競爭狀態的維持往往都是仰賴國家力量的介入，而人類社會迄今沒有一個經濟管理模式是採取完全的市場經濟（Durkheim 1933[1893]; Polanyi 1957 [1944]）。很不幸的，私有化的主張卻是以這種理想型的市場經濟模式做為論述的基礎。許多學者也質疑這種用所有權歸屬區分效率和競爭有無的簡單二分法，包括提高效率是否就是私有企業的經營準則，或是能夠在產業中勝出的企業是否有較高的經營效率等（Block 1990; DiMaggio and Powell 1991[1983]; Aage 1994）。然而效率的口號如此誘人，私有化所造成的負面效果都被看成次要的議題。 

除了將效率視作衡量私有化成果的唯一指標之外，自由經濟主義的另一個迷思在於強調衡量效率的指標本身的客觀性。在學術著作中，最常被引用的效率評量指標是平均生產力的提高、盈餘的增加、以及財務槓桿運用等（周添城1999）。然而，即使是以這些指標所計算出來的結果，都發現私有化所達成的效果並不一致。至於經營績效或是生產力的提高是如何達成的，是否有其他的副作用等等，更不會出現在方程式中。當論者以效率和這些指標做為評量公營事業存在價值的標準時，社會公平性的被忽視幾乎是必然的，因為任何反對私有化的聲音都被輕易的歸咎為不願意放棄既得利益或是被標籤為阻礙國家的經濟進步。 

2. 私有化背後的政治利益 

有關社會政策的分析，在社會學研究中並不是一個陌生的議題。Theda Skocpol 和其他學者對於美國羅斯福總統新政的研究（Skocpol 1985; Ikenberry 1988），國內也有一些社會學家曾進行關於重大法案決策過程的分析，例如鄭為元對於勞基法的通過（1985），和唐文慧對於婦女福利法案成敗與否的研究（1999）等。國家如何藉由政策的執行獲取政治利益、如何圖利特定的利益團體，又有哪些團體或個人的權力或利益受到傷害，都是這些領域中的核心議題。因此，藉著分析重大政策的決策和執行過程，可以使我們看出國家在具有規範和政策制訂、執行者，以及利益競逐者之一的多重身份之下，如何塑造施政計畫的重要性和正當性，而使得執行結果符合政權本身的利益（Jessop1990; Rueschemeyer and Evans 1985; Skocpol 1985）。而檢視國家決策動機也可以幫助我們看出為何在執行私有化政策時，國家會採行特定的手段，以及會造成那些後果。 

回顧前面曾經提到的形成私有化風潮的三個來源，確實都與執政者當時的政治考量有極大的相關。以英國為例，保守黨在首相選舉時提出去國家化的口號，主要是為了吸引中產階級的選票。勝選之後，在發現到私有化可以快速的解決財政赤字和削弱工會之後，柴契爾政府於是進行更大規模的股權出清計畫，甚至於賤賣國產，只求將事業脫離國有狀態（Feigenbaum et al. 1999）。政策的執行模式與執政黨所標榜的經濟理性之間，是相互矛盾的。 

其實，從執行的手段中也可以看出私有化的政治邏輯。理論上，如果只是為了提高經營效率、讓企業自負盈虧，那麼讓售所有權並非唯一的途徑。將業務外包、聘用專業經理人經營、或是公有民營都是對策。既然可採取的方式不只一種，政權在決定採取何種方式整頓公營事業時，當然會優先考慮政策執行所帶來的政治利益。換句話說，不論執政黨是否相信私有化背後的市場經濟理論，私有化的決策都免不了政治利益的考量。 

3. 私有化、社會秩序與社會分配 

本書強調私有化值得社會學家研究，並不僅是因為決策的政治性考慮，更重要的是基於政策所造成的社會後果。國家財產由國有變成私有不只是一個單純的商業買賣行為或契約上所有人姓名的更改，而是會對不同的團體或階級產生差異性的財富分配效果。擁有政治或經濟權力的階級或資本家最有可能從私有化的執行中獲利。 

當國家由過去強大的資本介入狀態突然撤出時，公營事業原本具有的經濟、政治和社會功能也必然萎縮。這些功能是否可以被市場機制所取代？誰最可能受到傷害？新自由經濟主義下的社會面貌將是如何？都是不容忽視的議題。在制度性的規範嚴重欠缺時，包括國家、政黨和企業之間的利益往來、不當經濟行為的管制和對大企業的監督機制等，都將可能完全由市場（其實是有權力者）決定。以市場機制自由運作為前提的私有化政策，或許將只是深化現有的權力不平等關係，創造勝者為王（winners take all）的市場和社會狀態。公營事業做 為國家履行與人民之間某種社會契約關係的功能，也必然會因為產權的移轉而被市場化。這樣的結果將迫使勞動者和人民只能依靠個別的力量與資本家周旋。 

（未完，以下請見紙本書）

¹ 「軟預算」概念最初是由匈牙利經濟學者 Janos Kornai 所提出。他批評社會主義國家的公營事業，在缺乏監督和管制的情況下，傾向於用增加投資的方式彌補生產力的不足，使得實際支出經常超過原來的預算。事業預算的彈性（柔軟度）幾乎沒有底線。由於與銀行和官僚機構之間的利益結合（connection），公營事業比私部門更能夠借到錢。預算的持續膨脹始終掩蓋了經濟生產力低落的實情（Kornai 1990）。