專書第四號

台灣公營事業民營化封面台灣公營事業民營化

作者:張晉芬

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內容摘要

  這本書是要為一個看似無爭議的公共政策提供一個不同於主流論述的思考方向。作者試圖從社會學的觀點出發,證明將公營事業民營化僅視為一個「經濟」政策,是一個化約式的論述。關於民營化的問題需要進行學術性的辯論,而不只是當做一項單純的政策工具。承認公營事業諸多弊病的存在和功能的衰退,並不表示國家的私有化做法就是唯一的出路。

  國民黨政府自1980年代末期開始積極推動所謂「民營化」政策的動機,是與台灣政治制度的轉型有直接的關係。在結構因素的影響方面,統治權力基礎的轉變、財政收支的惡化和公營事業經濟和政治重要性的低落,具有重要的催化作用。新領導人的出身和從政背景、舊技術官僚的退出經濟決策核心、延攬自由經濟主義學者在政府單位出任要職,則是政策持續推動的主力。

  批判私有化是「拍賣國家」並不只是出於道德的譴責,而是要突顯私有化和其背後的經濟邏輯所造成的重大以及長期性的社會後果。市場化的機制或許可以解決官僚制度對於公營事業的失控,並達成部分政治利益,但犧牲的是決策民主性和社會公平性,市場經濟的迷思提供了國家拋棄責任的藉口。

  台灣汽車客運公司的民營化為例,本書指出,國家對於客運業的管制不一定要用直接經營的方式矯正,但是當現有的制度性規範、監督的機制都失靈時,國家是否還有別的辦法可以彌補民眾在市場運作下所受到的不公平待遇?台汽的民營化不只是造成勞工失業的恐慌,同時也直接犧牲經濟和政治弱勢群體的權益。本書關於台灣民營化只是將原先由國家負擔的責任,轉嫁到最弱勢和最沒有聲音的人身上的說法,並不誇張。


序言

  一提到公營事業,或許很多人的腦海中就會立刻浮現出一些不愉快的經驗。有些人很可能會嘆口氣:「不民營化能怎樣呢?」作者並非沒有類似的感覺,也曾經認為這是一個釜底抽薪的辦法。以社會階層化為學門專長,在我的規畫中,亦從未想到會做公營事業民營化的研究。
 

 我在1995年向國科會申請了一項專題計畫,目的是要探討私有化對於工會組織和員工工作權益的影響,所選定的研究對象是台灣汽車客運公司。當時並沒有想要以公營事業民營化政策正當性為研究議題。在爾後持續與工會及台汽公司接觸和閱讀相關資料的過程中,我開始關心台汽和整個公營事業被民營化的問題以及國家在其中所扮演的角色,並且產生了一些疑惑。當我遍尋相關文獻或官方報告中對民營化政策正當性的說明時,卻只發現一些零散的資料。而多數的文獻幾乎是一面倒支持這項政策。而現有的研究也都將民營化當做一個經濟議題討論,這也使我感到相當的不安。漸漸的,我在這個議題上所花的時間也愈來愈多。

 在這本書中所要極力說明的是,公有財產的移轉並不只是一個法律上的手續或是財產的出售,還牽涉到許多經濟和社會結構的問題,包括經濟秩序的重整、勞動條件的下降、勞雇權力不平等關係的深化、民眾生命和財產安全維護機制的喪失及貧富差距的擴大。看待私有化不應該僅是依據一個抽象、模糊的效率原則,而必須將目光移轉到個人與社會的層面。研究動機也並非僅是關切幾個公營事業所有權的易手或是員工的大量資遣,而是更關切其背後所代表的意識型態和所形成的效應。

 經常有人質疑,公營事業勞工原來的勞動條件就優於在一般民間企業從事類似工作者,資遣的條件也勝過私人企業的勞工,本書強調這些人是私有化的輸家似乎有錯置的感覺。這樣的看法忽略了不論勞工身處的部門是在主要勞動市場(primary labor markets)或是次要(secondary)勞動市場,是在公部門或私部門,在資本主義社會中,勞工是可拋棄式商品的性質並沒有差異,不同的只是在於交易成本的高低。再從另一個角度來看,如果原先被稱之為擁有「鐵飯碗」的勞工貴族都可以因為國家政策的改變而立即淪為「多餘的人力」,進而喪失工作權,一般私人企業勞工必定更沒有保障。在法律制度不健全、工會體制羸弱、以及對於政商利益輸送關係缺乏規範等不利的結構性條件下,私有化對於台灣勞工條件和社會不平等的負面影響是全面性的。

 對於台灣公營事業私有化的做法和背後的意識型態,本書基本上是持著質疑的態度,而將重點放在私有化如何惡化社會權力關係,以及影響勞工、消費者和一般大眾的權益。正當公營事業私有化被視為是減少政府干預、無可抵擋的進步政策之時,檢討公營事業私有化政策的提出和執行,或許會被解釋為一種反挫的舉動,或被誤解為意圖回復到解嚴之前國家掌控關鍵性產業的狀態,或甚至主張國家資本主義。然而,承認公營事業諸多弊病的存在和功能的衰退,並不表示國家的私有化做法就是唯一的出路。主張和贊成私有化並不是一個二選一的問題。

 在本書的審查與修改過程中,因為民營化政策所引起的風波持續不斷發生。台灣肥料公司的官方董事和民間董事涉嫌炒作股票、台灣土地開發信託投資公司在民營化之後被挖出來的購地弊案,都是喧騰一時的例子。1999年10月爆發剛完成私有化的台肥公司董事會,涉嫌掏空公司資產、炒作股票的案件。當時該公司的董事長還是因為之前出售台機工廠有功,而被經濟部拔擢到台肥出任董事長一職。這不只是民營化過程中的另一樁烏龍事件而已,而是顯現當國家依循(或是假借)自由經濟的主張而持續支持現有的政策時,台灣的政商利益關係只會被強化,個別企業或是整體經濟的效率卻未必會改善。在2000年台灣的總統選舉之後,過去的反對黨---民進黨---成為執政黨,新政府對於民營化政策傾向於持續進行。未來台灣經濟政策透明化的程度及反對聲音對於民營化政策走向的影響,都值得繼續觀察。

 由於寫書、送審、修正和正式出版之間的過程相當長,在這段期間,作者也曾經在研討會中發表過一些研究結果,並且已有兩篇文章刊登在學術期刊上。 在不影響論述連續性下,書中盡量避免重複論述與論文相同的主題。作者曾將本書的初稿提供給關心的團體與個人參考,其中一些片斷也曾出現在刊物中,但或許是由於當時本書尚未出版,以致於那些刊物的作者們並未詮明出處。
 

 在寫這本專書的過程中,當然也經歷了不少的體驗。或許是能力有限或用功不足的關係吧,直到現在我都很遺憾未能找到(或創造)一個可以幫助我貫穿整個論述的理論架構。包括Fred Block、Walter Powell、和Paul Starr等人的論述,雖有很大的啟發,但似乎都不能完全關照到我所想要討論的議題。不過,我也清楚記得,正當我以為對於民營化的批判只是我個人的「無的放矢」時,在看到Thomas Clarke和Gregory Alexander等人的著作後,那種「吾道不孤」的感覺。我也和工會和公營事業勞工有許多的接觸,也有許多感動和感慨,例如,我看到許多年輕一輩的運動者,其中也有我的學生在內,基於幫助弱勢的信念,而甘心追求著一個不知「前途」何在的事業生涯。我也曾參加過多場的訓練營、公聽會、和研討會,對來自基層的工會幹部因為北京話不熟練而無法充份表達意見或參與討論,而感到不平。部分公營事工會對於其他工會的優勢態度,也讓我親身感受到工會反民營化運動中的矛盾。
 

 本書得以完成必須感謝兩項研究計畫的支持:1.中央研究院主題計畫「組織主導的當代社會」,及2.國科會專題計畫---「公營事業民營化的檢討-以台灣和美國為例」。作者感謝中央研究院所提供的良好研究環境和資源,使我能夠進行及完成這樣一個長時間的研究和寫作計畫。對於三位匿名審查人的指正和中央研究院社會學研究所編輯委員會的費心和建議,深表謝意。尤其要特別感謝蔡明璋教授曾將本書的原稿仔細閱讀,並提供許多寶貴意見。也要謝謝張翰璧教授和謝麗玲小姐對於內容的撰寫提供許多重要的文字修正建議。

 在寫作過程中,我受到很多所內外同仁的鼓勵和建議,於此一併致謝。關於本書第五章和六章的資料,要感謝台灣汽車客運產業工會和台灣汽車客運公司所給予的支持與協助。在研究期間,相關資料的彙集和問題意識的啟發,也十分感謝中華電信工會、台灣石油工會、勞工陣線、和經建會的朋友與工作人員以及張玉山教授。本書最後能夠順利完成,要感謝邱曉培、仇北屏、李秀玲、姚周雅、王友良、和鄧佳蕙等諸位小姐和先生在資料整理和問卷調查的執行過程中所給予的協助。
張晉芬
中央研究院社會學研究所

第一章 為何選擇民營化?
 一、研究緣起
 二、為何是私有化?
 三、台灣私有化政策的提出
 四、分析架構及資料來源
 五、本書論述架構
 六、代結論
第二章 私有化正當性的建構與迷思:理論與國外經驗
 一、前言
 二、私有化的經濟迷思
 三、私有化的政治性
 四、私有化的社會後果
 五、結論
第三章 台灣公營事業民營化政策的經濟迷思與政治動機
 一、前言
 二、台灣公營事業部門的演變:功能與質疑
 三、國家資本主角色的退卻:私有化決策的政治性
 四、台灣私有化政策執行的整體分析和檢討
 五、結論
第四章 為何私有化是拍賣國家責任?
 一、前言
 二、|威權的國家與私有化政策
 三、拍賣國產、拍賣國家:私有化政策的社會後果
 四、結論
第五章 對台汽客運的個案分析(一):檢視競爭與效率的迷思
 一、前言
 二、以客運業及台汽客運為研究對象的意義
 三、省營事業的經濟功能與私有化進度
 四、台汽客運營運角色間的衝突:模糊的組織定位
 五、客運市場的競爭與經濟效率的迷思
 六、結論
第六章 對台汽客運的個案分析(二):工會的反彈、大量資遣、和民眾行的權益
 一、前言
 二、台汽私有化的政治性
 三、大量資遣與勞動條件的壓縮
 四、台汽縮編的後果:國家的利益不等於人民的利益
 五、結論
第七章 為何不要私有化?
 一、前言
 二、用社會學觀點研究經濟問題的意義
 三、解答與回應
 四、如何整頓公營事業?
 五、本書結論
附錄、1997年中油氣爆事件的發生、善後與責任歸屬的爭議


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